Если все вокруг будут руководствоваться «духом» Конституции вместо ее норм, то в нашей стране никогда и не запахнет законностью

Год назад, в канун десятилетия со дня принятия, все говорили, что Конституция Украины — самая лучшая в мире. Заграничные эксперты и международные организации неформально признали её образцом для остальных конституций Европы.Очевидным было и то, что принятие Конституции стало следствием не только длительной работы специалистов — юристов и научных работников, но и серьезного политического компромисса между политическими силами и между парламентом и президентом, отображением социальных настроений в обществе, находящемся на сложном этапе социально-экономического перехода от авторитаризма к демократическому строю.

Однако не были урегулированы вопросы, которые хотя и поднимались во время подготовки проекта Конституции, но были сняты для достижения временного политического компромисса: государственного языка, территориально-административного уклада, обеспечения реализации прав меньшинств и тому подобное. Ряд положений стал "разменной монетой" в политических торгах вокруг Конституции, и под давлением противоборствующих сторон — президента, парламента, политических сил — они не были четко сформулированы и оставлены размытыми и неоднозначными, что создало широкое поле для "подковерной" борьбы между органами власти.

Социально-экономические обязательства, взятые на себя государством, оказались непосильным для него грузом на фоне общего экономического кризиса и потери государством монопольного права на владение основными средствами для существования человека. Медленная реализация бланкетных норм Конституции (некоторые из них не реализованы и сегодня — например, до сих пор не подписан президентом четыре раза одобренный парламентом закон Украины "О городе-герое Севастополе", на необходимость принятия которого указывают статьи 118, 133, 140 Конституции) и непринятие ряда базовых для государственного управления законов (законы "О Президенте Украины", "О временных и специальных следственных комиссиях", нового Криминально-процессуального кодекса Украины и т.д.) оставили существенные белые пятна в отечественном законодательном поле, привели к постоянному напряжению в государственном управлении и в обществе.

Сегодня антагонизмы присущи и всем составляющим системы власти, и ее внутриструктурным элементам.

Например, в соответствии с Конституцией Украины не входят ни в одну ветвь власти, но принимают участие в управлении государством: Президент Украины (раздел V Конституции); Прокуратура Украины (раздел VII Конституции); Национальный банк Украины (ст. 99, 100 Конституции). Конституция содержит противоречия относительно и структурного построения исполнительной ветви власти, и формирования региональных властей. Конституционные требования к формированию Высшего совета юстиции, состава Конституционного Суда Украины, Совета НБУ и т.п., назначения на некоторые высокие государственные должности имеют следствием политизацию деятельности перечисленных органов и должностных лиц.

Всеобщей проблемой управления государством является президентская власть: она пытается иметь больше полномочий, а законодательная и исполнительная ветви власти — ограничить влияние президента или упразднить эту должность вообще. Традиционно проблема может развязываться тремя путями: отмена президентской власти; оставление за президентом лишь представительских функций; возложение на президента функций главы исполнительной ветви власти.

Понимая все эти проблемы, украинский законодатель законом N 2222-15 от 08.12.2004 г. "О внесении изменений в Конституцию Украины" провел конституционную реформу путем перераспределения полномочий в триаде "президент — правительство — парламент". Украина перешла на парламентско-президентскую модель управления.

Но без продолжения конституционной реформы — принятия изменений относительно местного самоуправления, без судебно-правовой реформы и реформы правоохранительных органов — это не могло кардинально изменить сущность украинской власти и качество жизни украинцев.

Хотя надо отметить, что, несмотря на эти проблемы, в современной украинской Конституции заложены основы необходимых правовых возможностей, а ее буква позволяет параллельными курсами развивать права человека, укреплять государственность и отечественную экономику, интегрироваться в международное демократическое сообщество.

Это с большим успехом доказало правительство В.Ф. Януковича. 31 марта этого года исполнился ровно год с момента последних парламентских выборов в Украине. И, выступая в этот день в Севастополе, я говорил, что, безусловно, период можно назвать знаменательным для нашей страны как во взаимоотношениях между ветвями власти, так и между властью и народом. Существенные изменения в системе власти привели к значимым социально-экономическим успехам, особенно важным в сравнении с кризисами предыдущих годов. Буквально чудом пережив зиму 2005-2006 годов, к весне 2006 года Украина находилась в угрожающем состоянии политического хаоса и общеэкономической деградации. Все устали от политических потрясений и экономических кризисов, и общество требовало стабильности и прогнозируемости власти, обеспечения динамичного экономического роста. Для создания таких условий Партия регионов осмысленно избрала неблагодарный и непопулистский путь глубокого реформирования системы государственного управления и экономических приоритетов.

Таких масштабных реформ социально-политической жизни страны и системы государственного управления не было, наверное, с 1996 года — со времени принятия Конституции Украины. Украина все дальше отходит от авторитарной модели управления, и переход к парламентско-президентской республике, при которой главную роль в стране играют коллегиальные органы власти — парламент и Кабинет министров, а единоличный — президент — исполняет функции гаранта Конституции, прав и свобод граждан, является очередным эволюционным этапом на этом пути. Идут поиски путей реформирования судебной ветви власти и местного самоуправления.

Именно избрание Верховной Рады Украины V созыва на мартовских выборах 2006 года положило начало практической реализации конституционной реформы. А Партия регионов — безусловный победитель парламентских выборов — вместе с партнерами создала самую эффективную за всю историю независимой Украины парламентскую коалицию. Коалицию, которая только за один год работы смогла принять более 160 законов, 570 постановлений, множество процедурных решений и назначений. При этом большинство принятых законодательных актов касается экономической и социальной политики.

Качественно новый уровень взаимодействия с Кабинетом министров Украины и разработанный парламентом перспективный план законодательных работ позволяют с оптимизмом смотреть в будущее. На рассмотрении Верховной Рады Украины сейчас находится около 2000 законопроектов. Среди них прошедший первое чтение законопроект "Об оппозиции", на очереди — законы "О Президенте Украины", "О Всеукраинском референдуме" и многие другие. Открытым остается вопрос о принятии законопроекта N 0900 "О внесении изменений в Конституцию Украины (о местном самоуправлении)". А сложившаяся в парламенте практика преодоления вето президента дает надежды на реанимацию четырежды принятого и "заветированного" закона "О городе-герое Севастополе".

Совместная работа двух ветвей власти уже дала позитивные экономические результаты. Первому действительно коалиционному правительству под руководством В.Ф. Януковича удалось преодолеть кризисные явления в экономике и социальной сфере, начать системную работу по реализации структурных приоритетов экономического роста, построению инвестиционно-инновационной экономики, улучшению национальной конкурентоспособности, разработке и внедрению высоких технологий.

За неполных пять месяцев работы правительства в 2006 году удалось достичь роста реального валового внутреннего продукта на 7,1%, что в 2,6 раза больше, чем в 2005 году, а за первые месяцы 2007 года — до 9,3%. Динамичнее всего развивались высокотехнологические отрасли: машиностроение — на 11,8% (в 2005 году — 7,1), авиационная промышленность — 16%, производство космических аппаратов — 12,1% (совершено 8 успешных запусков космических аппаратов), судостроительство — 14,4% (построено 28 судов, из них 5 — для отечественных заказчиков).

Таким образом, отечественная промышленность через 16 лет независимости достигла уровня производства 1990 года.

Правительству в наследство досталась очень тяжелая проблема тарифов и абсолютно заброшенного жилищно-коммунального хозяйства. Грубые ошибки предшественников, разрыв 23 августа 2005 года "доблестным" правительством Юлии Тимошенко газовых соглашений, которые были рассчитаны на период до 2010 года, привели к резкому скачку на энергоносители и тому, что предприятия ЖКХ оказались за гранью выживания, а люди — перед лицом коллапса коммунальных сетей обеспечения. В свое время "помаранчевые" правительства заложили в бюджет 2006 года только 1,6 млрд гривен на нужды ЖКХ, а правительство В. Януковича нашло возможность кардинально улучшить финансирование этого сектора на 5,2 млрд гривен (то есть в 3 раза больше).

Сами по себе цифры ничего не говорят, но именно эти высокие темпы роста экономики и низкие темпы инфляции позволяют правительству эффективно действовать в приоритетной для себя сфере — работе по улучшению благосостояния граждан, системно повышать уровень социальных выплат.

И вот на таком, в принципе позитивном, фоне, когда вся страна работала над новыми успехами, 2 апреля 2007 года Президент Ющенко под давлением радикальных "помаранчевых" политиков подписал неконституционный Указ N 264 "О досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины". Абсолютно не сверив свои действия со ст. 90 Конституции Украины, в которой регламентируются условия, при которых возможен роспуск парламента, президент поставил свою подпись под документом, из-за которого уже три месяца лихорадит нашу страну.

Антиконституционность данного указа была настолько очевидна, что "помаранчевые" вожди и подчиненные Секретариату Президента чиновники разных ведомств сделали все возможное, чтобы заблокировать деятельность Конституционного Суда Украины — единственного органа, стоящего на страже Конституции. Больше того, несмотря на блокирование здания КСУ, колоссальное давление на судей и грязные провокации против их родственников, предвидя негативное для себя решение, президент подписал новый Указ N 355 от 26.04.2007 г., которым сдвинул на месяц дату выборов в парламент. При этом всем стало понятно, что таким образом он может действовать до бесконечности, ввергая нашу страну в хаос, который угрожал перерасти в гражданский конфликт.

Конституция Украины оказалась беззащитной перед абсолютным правовым нигилизмом политических шулеров из Секретариата Президента. В картах такой фокус называется "передергивание". Но если в картах проигрывают только те, кто играет с шулером, то в этой ситуации в проигрыше — весь украинский народ, вся наша страна. Безусловно, в конечном итоге проиграют и шулеры.

Секретариат Президента фактически предпринял спланированную широкомасштабную попытку изменения государственного строя и ревизии политической реформы. Так, парламентская комиссия по изучению вопросов анализа состояния соблюдения Конституции и законов Украины в нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, должностных лиц и других субъектов властных полномочий установила, что 75 указов президента изданы без конституционной нормы — контрасигнации, 40 кадровых назначений в органах местных администраций осуществлялись вопреки законодательству, 24 указа изданы без соответствующих согласований в сфере дипломатии, 46 назначений судей — без соблюдения законодательных норм. Только с середины мая до сегодняшнего дня издано 36 указов по судоустройству и назначению судей, которые грубо нарушают Конституцию.

В Конституционном Суде находится на рассмотрении 24 обращения по признанию неконституционными указы президента. Сегодня 200 указов главы государства содержат нарушение Основного Закона, что непозволительно для демократического государства.

Очень прискорбно осознавать, что президент убежден, что только лишь своей подписью на указе он может вершить судьбу народа. Статус гаранта соблюдения Конституции он использует по собственному разумению, считая, что никто не смеет ему перечить.

Именно в соответствии с нормами Конституции не может прекращаться деятельность законодательной ветви власти. По статьям 83 и 90 Конституции Украины, парламент слагает свои полномочия в день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва. Более того — законодательная функция не может прерываться во времени в связи со специфическими, особо важными для государства, обязанностями Верховной Рады. В частности, только на парламент возложена обязанность объявлять войну и заключать мир, одобрять решение президента об использовании Вооруженных Сил Украины в случае военной агрессии против Украины (п. 9 ст. 85 Конституции). Верховная Рада утверждает указы президента о введении военного или чрезвычайного положения, об общей или частичной мобилизации, об объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации (п. 31 ст. 85 Конституции). Причем перечисленные функции Верховная Рада обязана выполнить в течение двух дней, что явно не согласовывается с прекращением ее существования на месяцы или годы.

Таким образом, государственный строй ныне поставлен под угрозу разрушения, поскольку президент своими указами переступил через один из самых основных принципов Конституции — разделение власти на 3 ветви: законодательную, исполнительную и судебную, фактически парализовав своими действиями и действиями своих чиновником судебную и законодательную власти, не рассматривая законы, принятые парламентом после 2 апреля 2007 года, лишив исполнительную власть необходимой законодательной поддержки.

Поэтому Партия регионов всегда старалась найти компромисс со своими политическими оппонентами — будь они даже трижды не правы. Поскольку за ними стоят такие же люди, такие же украинцы, и именно им придется отвечать за все амбиции и ошибки политиков. Результатом такого компромисса и, наверное, единственно возможным способом вернуться в конституционное русло стало "Совместное заявление Президента Украины, главы Верховной Рады Украины и премьер-министра Украины о неотложных мероприятиях, направленных на разрешение политического кризиса путем проведения внеочередных выборов в Верховную Раду Украины". Своего рода дорожная карта для выхода из политического кризиса. Вместе с тем Президент Украины, хотя и взял на себя обязательство не вмешиваться в деятельность других государственных органов власти, продолжил перестановки в Генеральной прокуратуре Украины, позволил чиновникам своего Секретариата оказывать давление на Конституционный Суд Украины и суды общей юрисдикции, правоохранительные органы, Центральную избирательную комиссию, региональные органы власти через подконтрольные ему фракции, что не способствует эффективной деятельности парламента.

Более того, президент подписал новый Указ "О назначении досрочных выборов в Верховную Раду Украины" N497 от 05.06.2007 г., которым фактически признал юридическую несостоятельность своих предыдущих указов, поскольку основанием для принятия указа выступает уже не "дух" Конституции и якобы имевшие место нарушения во время формирования коалиции (как в предыдущих двух), а сложение полномочий более чем 150 народными депутатами из подконтрольных ему фракций БЮТ и "Нашей Украины". Но таким образом президент снова без решения судов, без учета позиции кандидатов в депутаты, которые стоят в непроходной части списка этих политических партий и имеют полное право стать народными депутатами, принимает очередное решение о роспуске парламента, основываясь исключительно на договоренностях с главой парламента и премьер-министром Украины, а не на Конституции или законах Украины. Кроме этого, закладывается очередная бомба под стабильность власти в Украине. Теперь каждый раз неудовлетворенное меньшинство сможет путем сложения 150 мандатов распускать парламент или шантажировать этим своих коллег. В таких условиях это, безусловно, выгодно президенту — он остается единственным стабильно действующим органом власти. Но тогда уже надо быть честным и исключить из статьи 1 Конституции Украины, где говорится о характеристике государства Украина, хотя бы слова "демократическое и правовое".

В истории Конституции Украины, как и в жизни каждого человека, есть разные этапы, но этот год для нее выдался самым сложным, как и для всего общества. Неутолимая жажда власти со стороны полностью дискредитировавших себя популистов и демагогов раз за разом толкает нашу страну в периоды хаоса и неопределенности. И хвала только мудрому украинскому народу и цивилизованному обществу, которое пока справляется со всем этим без кровопролития.

Как народный депутат считаю настоятельной необходимостью продолжение реформирования конституционного регулирования в Украине, наполнение деятельности Конституционного Суда надлежащим содержанием, а самое главное — реализацию положений действующей Конституции: тех обязательств, которые взяло на себя государство относительно социальной защиты, местного самоуправления, и других.

Что сегодня приоритетно и актуально? Прежде всего необходимо завершить конституционную реформу, начатую законом N 2222-15 от 08.12.2004 г., принятием взвешенных изменений в Конституцию в главу о местном самоуправлении; логического и юридического завершения требуют и бланкетные нормы Конституции и прежде всего — принятие многострадального закона Украины "О городе-герое Севастополе". Без завершения этого процесса мы не сможем говорить о полном вступлении конституционных положений в действие, то есть, в общем, о реализации Конституции Украины, характеристике ее качества и эффективности; граждане должны получить право на конституционную жалобу (право граждан или юридических лиц непосредственно обращаться в Конституционный Суд в случае нарушения их конституционных прав и свобод), как во многих других странах мира, поскольку именно они являются главными и единственными носителями прав и обязанностей, которые проистекают из законодательных норм. По мнению бывшего исполняющего обязанности главы Конституционного Суда Украины П. Евграфова, именно конституционная жалоба совершит реформирование Конституционного Суда, который станет больше заниматься рассмотрением дел о защите прав и свобод человека и гражданина, а не "разборками" между органами власти; установление санкций в Криминальном кодексе Украины в разделе "Преступления против правосудия" за неисполнение решений Конституционного Суда как практическую реализацию принципа верховенства права. Только так можно надеяться на практическую реализацию конституционных предписаний и духа Основного Закона; должен быть создан механизм конституционной экспертизы законопроектных норм. Отсутствие такого механизма приводит к тому, что в украинском законодательстве существуют тысячи норм, которые очевидно противоречат Основному Закону. Вместе с тем тратятся немалые государственные средства на их рассмотрение в парламенте, попытки практической реализации; нуждается в усовершенствовании и процедура импичмента Президенту Украины. Неурегулированность ее является препятствием развития демократического механизма государственного управления, пережитком политической борьбы между парламентом и президентом середины 90-х годов прошлого столетия.

Другие статьи этого номера