Конституционное регулирование в Украине требует дальнейшего усовершенствования

28 июня — 10-летие Конституции Украины
10 лет, которые прошли со времени принятия Конституции Украины, позволяют нам оценить не только историческую значимость этого события, но и рассмотреть его последствия, проблемы и перспективы конституционного регулирования в Украине.Неопровержимым является только тот факт, что принятие 28 июня 1996 года Верховным Советом Основного Закона Украины — Конституции — окончательно оформило становление независимого украинского государства. Наконец после нереализованных исторических попыток конституционного закрепления государственности украинцев в Конституции П. Орлика 1710 года и в Конституции Украинской Народной Республики 1921 года, вобрав в себя лучшие социальные идеи Конституции УССР 1937-го и 1978 гг., после 6-летней работы над ее текстом этот процесс был завершен, и стремления поколений народа были реализованы. Ведь именно Конституция создала правовой фундамент суверенной юрисдикции украинского народа на своей земле, стала главным механизмом юридической легитимации украинского государства. И именно Конституция стала системным юридическим выражением основных политических ценностей и стремлений украинцев к демократии, гарантией обеспечения их прав и свобод, демократического устройства нашего государства.

Особенно значимым принятие Конституции было в свете кардинального изменения системы общественного управления от авторитарной к демократической, а также закрепления на юридическом уровне качественно нового государственного и общественного строя. Принятая Конституция стала принципиально новым Основным Законом государства, который выражает суверенную волю украинского народа, а воля народа обеспечила легитимность Конституции. Украина была конституирована как суверенное, независимое, демократическое, социальное и правовое государство (статья 1). Кардинально изменена и идеология понимания сути государства и места человека. В статье 8 Конституция закрепляет исключительно важный принцип верховенства права, который выше идеологии или политической целесообразности, при этом наивысшую юридическую силу имеет сама Конституция, нормы которой определяются как нормы прямого действия. Праву подчинено и само государство, главной конституционной миссией которого стало утверждение и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Новация общественного устройства заключалась и в том, что в соответствии с нормами части третьей статьи 5 Конституции Украины народ был провозглашен не только носителем суверенитета и единственным источником власти, но и впервые получил право осуществлять власть непосредственно через государственные органы и органы местного самоуправления; исключительное право определять и изменять конституционный строй. Если же рассматривать предыдущее государственное устройство, то там существовал приоритет государства, которое формировалось для реализации четко очерченной идеологической концепции; руководящая и направляющая роль принадлежала Коммунистической партии. Конституцией устанавливалась и новая система экономических отношений, в соответствии с которой не только государство, но и территориальная община, и отдельный индивид становились собственниками — таким образом, рядом с государственной возникали частная и коммунальная собственности.

Но едва ли не самым большим достижением Конституции является ее глубокая направленность на человека как индивида (в отличие от советских конституций, где человек рассматривался только через призму своей принадлежности к тому или иному социальному классу) и гарантирование всех его естественных и гражданских прав. Так, в статье 3 провозглашено, что человек, его жизнь, здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. А права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека являются главной обязанностью государства.

Больше того, в Конституции более 57 статей защищают права и свободы человека и гражданина. В частности, появились новеллы о том, что все люди равны и свободны в своем достоинстве и правах, и права и свободы человека являются неотъемлемыми и нерушимыми (статья 21). Каждый человек владеет неотъемлемым правом на жизнь (статья 27), свободу и личную неприкосновенность (статья 29), свободу мировоззрения и вероисповедания (статья 35), частная собственность неприкосновенна (статья 41). При этом сохранялись и самые широкие социальные гарантии, такие как право на бесплатное образование (статья 53) и медицину (статья 49), на труд (статья 43), на отдых (статья 45), на социальную защиту в случае потери трудоспособности, безработицы, старости и так далее (статья 46), на жилье (статья 47), на надлежащий жизненный уровень (статья 48). При этом определялось, что права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции, не являются исчерпывающими. Конституционные права и свободы гарантированы и не могут быть отменены. При принятии новых законов или внесении изменений к действующим законам не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод (статья 22).

Кроме того, Конституция Украины достаточно четко определила и юридически оформила самые важные социально-экономические и политические институты общества, процедуры их создания, компетенцию и ответственность, заложила конституционные основы формирования системы национального законодательства.

Поэтому понятно, что украинская Конституция сразу после принятия вызвала одобрительные и даже восхищенные отзывы международных экспертов и организаций, получила неформальное признание как лучшая Конституция Европы.

Вместе с тем очевидным было и то, что принятие Конституции стало следствием не только длительной работы специалистов — юристов и ученых, но и сложного политического компромисса между парламентскими силами и между парламентом и президентом, отображением социальных настроений в обществе, пребывающем на сложном этапе социально-экономического перехода от авторитаризма к демократии.

Прежде всего не были урегулированы вопросы, которые поднимались во время подготовки проекта Конституции, но были сняты во время политической борьбы: государственный язык, территориально-административное устройство, обеспечение реализации прав меньшинств и другие. Ряд положений стал разменной монетой в политических торгах вокруг Конституции, и под давлением противоборствующих сторон — президента, парламента, разных политических сил — не были четко сформулированы, остались размытыми и неоднозначными, что создало широкое поле для "деятельности" и подковерной борьбы между органами власти, значительно ограничило возможности граждан реально защищать свои права и свободы.

Социально-экономические обязательства, которые взяло на себя государство, оказались непосильной ношей для бюджета на фоне общего экономического кризиса и потери государством монопольного права на владение основными средствами для существования человека.

Как отмечает А. Корнев, который был секретарем Конституционной комиссии Верховного Совета Украины и возглавлял рабочую группу Комиссии, которая отрабатывала текст проекта Конституции, в проекте были заложены социально-экономические права, закрепленные Конституцией УССР 1978 года. Но реальная проблема состояла в том, что провозглашенные права не были действительно субъективными правами индивида, не были правом требовать у государства определенной услуги, которое бы обеспечивалось судебной защитой. То есть в Конституции УССР эти права не были связаны с юридическими гарантиями, с возможностью обратиться в суд, чтобы он заставил государство выполнить свои обязательства перед человеком. О неспособности реального обеспечения закрепленных в такой редакции конституционного текста социально-экономических прав человека и гражданина предупреждали и европейские эксперты. Они обращали внимание на то, что в демократических странах эти вопросы, как правило, решаются в специальном законодательстве, где устанавливаются определенные границы социальных требований человека, а также границы ответственности государства. Но в то постсоветское время такая критика не могла быть воспринята, поскольку в таком случае проект Конституции не имел шансов на принятие. Поэтому разработчики Конституции старались хотя бы немного приспособить социально-экономические положения к реалиям жизни. Это было паллиативное решение, которое сняло часть проблем, но породило другие, которые постоянно возникали и будут возникать при применении положений Конституции на практике.

Медленная реализация бланкетных норм Конституции (некоторые из них так и не реализованы — например, на сегодняшний день не подписан Президентом четырежды одобренный парламентом закон Украины "О городе-герое Севастополе", к обязательности принятия которого отсылают статьи 118, 133, 140 Конституции Украины) и непринятие ряда базовых для государственного управления законов (до сих пор не приняты законы "О Президенте Украины", "О Кабинете министров", "О регламенте Верховного Совета Украины", "О временных и специальных следственных комиссиях", новый Уголовно-процессуальный кодекс Украины и другие) оставили ощутимые белые пятна в отечественном законодательном поле, породили постоянное напряжение в государственном управлении и обществе.

Эти и другие проблемы, заложенные в фундамент Конституции, на фоне прогрессирующего экономического кризиса, деструкции старой этики и морали и незамещения ее новой, неразвитости государственных институций и гражданского общества, массового невыполнения решений судов поставили под сомнение авторитет Конституции Украины 1996 года как Основного Закона государства, подорвали эффективность реализации главного ее принципа — верховенства права — на практике.

В результате с принятием Конституции Украины простые украинцы не стали жить лучше; у них не появилось больше свободы и реальных прав — только механизмы манипуляции мнением граждан стали более изысканны и циничны; они не стали богаче — зато небольшая когорта людей сосредоточила едва не все национальное богатство; они не стали общностью, которую можно назвать украинским народом, — опять возникла линия регионального раздела Украины.

Попытка конституционной реформы "сверху" в законе N 2222-15 от 08.12.2004 "О внесении изменений в Конституцию Украины" путем перераспределения полномочий в триаде "президент — правительство — парламент" без принятия изменений относительно местного самоуправления (законопроект 3207-1 от 01.07.2003), без судебно-правовой реформы и реформы правоохранных органов вряд ли может что-либо кардинально изменить в сути украинской власти и в качестве жизни украинцев.

Конституционный Суд Украины как орган специальной конституционной юрисдикции, который призван следить за соблюдением Конституции Украины, также не всегда мог влиять на ситуацию, поскольку его решения исполнялись выборочно. Так, например, Конституционный Суд принимал решение по постановлениям Кабинета министров о предоставлении платной медицинской помощи, установлении платы за пользование учебниками в государственных и коммунальных школах, о неконституционности отдельных положений закона Украины "О внесении изменений в закон Украины "О Государственном бюджете на 2005 год", но ситуация не изменилась. Более того, те же самые положения закона о государственном бюджете были снова заложены в бюджете на 2006 год. И призвать к ответственности нарушителей фактически никакой возможности нет, отсутствует надлежащая правовая база. А, например, в Австрии, где впервые в Европе был создан Конституционный суд, неисполнение его решений влечет за собой очень серьезные последствия, вплоть до привлечения вооруженных сил для его реализации.

Более того, скоро уже год, как Конституционный Суд Украины вообще не функционирует в связи в неизбранием судей по квоте Верховного Совета и непринятием присяги судьями по квоте Президента Украины и Съезда судей Украины. Таким образом, Конституция Украины оказалась беззащитной, что прежде всего создает реальную угрозу для прав и свобод человека и гражданина.

Все мы живем "под зонтиком Конституции", но Конституция — это то, что о ней скажет судья. Ведь неоднозначность толкования любого текста — неотъемлемое качество языка. Именно поэтому чрезвычайно важной является роль Конституционного Суда. Конституция и ее суверенная, точная, своевременная и профессиональная интерпретация Конституционным Судом Украины должны стать указателем и фундаментом для развития украинского общества и государства, для нас и наших потомков. Конституция является своего рода остовом пирамиды права, уникальным договором между обществом и государством о том, кто и каким образом будет руководить обществом, какие ценности этого народа и на какой ступени социально-культурного развития он находится. Разрушение этого каркаса или, еще хуже, — неисполнение или манипулирование его основами — обрекает любое общество на тоталитаризм, криминализацию, коррупцию и упадок государственного управления в целом. Еще Цицерон говорил: "Государство — это не сборище людей, а правовая общность народа на основе равенства и справедливости". В современной украинской Конституции заложены все необходимые правовые возможности, а ее буква и дух позволяют параллельными курсами развивать права человека, укреплять государственность и интегрироваться в международное демократическое пространство.

В то же время Конституция не может быть "мертвым" текстом, а должна отвечать на вызовы современности, отображать демократические устремления общества. Именно на реализацию этих задач должна быть направлена вся деятельность Конституционного Суда. К сожалению, сейчас мы не можем говорить хотя бы о создании надлежащих государственных условий для успешной деятельности Конституционного Суда. Вместо того чтобы быть органом живого конституционного судопроизводства, Конституционный Суд превратился в своего рода кабинетного арбитра в конфликтах между органами и ветвями власти, влияние которого на жизнь общества мало очевидно и опосредовано государственно-бюрократическим механизмом.

Простые граждане не видят смысла в существовании такого государственного органа, как Конституционный Суд Украины. Ведь украинские граждане лишены права на конституционное обращение к Конституционному Суду. Кроме этого, современный Конституционный Суд стал фактической преградой на пути разработки эффективной процедуры импичмента президента, фактически не влияет на процесс законотворчества, что в случае сговора ветвей власти приведет к подрыву главных конституционных принципов.

Поэтому очевидной является необходимость продолжения реформирования конституционного регулирования в Украине, наполнения деятельности Конституционного Суда надлежащим содержанием, а самое главное, реализации положений действующей Конституции — тех обязательств, что взяло на себя государство относительно социальной защиты, местного самоуправления и других.

Прежде всего:

1). Необходимо завершить конституционную реформу, начатую законом N 2222-15 от 08.12.2004, принятием взвешенных изменений к Конституции о местном самоуправлении.

2). Логического и юридического завершения требуют и бланкетные нормы Конституции, и прежде всего — принятие многострадального закона Украины "О городе-герое Севастополе". Без завершения этого процесса мы не сможем говорить о полном вступлении конституционных положений в действие, то есть, в общем, о реализации Конституции Украины, характеристике ее качества и эффективности.

3). Граждане должны получить право на конституционную жалобу (право граждан или юридических лиц непосредственно обращаться в Конституционный Суд в случае нарушения их конституционных прав и свобод), как во многих других странах мира, поскольку именно они являются главными и единственными носителями прав и обязанностей, которые проистекают из законодательных норм. По мнению исполняющего обязанности главы Конституционного Суда Украины П. Евграфова, именно конституционная жалоба совершит реформирование Конституционного Суда, который станет больше заниматься рассмотрением дел о защите прав и свобод человека и гражданина, а не "разборками" между органами власти.

4). Путем законодательного установления санкций в Криминальном кодексе Украины в разделе "Преступления против правосудия" за неисполнение решений Конституционного Суда как практической реализации принципа верховенства права. Только таким путем можно надеяться на практическую реализацию конституционных предписаний и духа Основного Закона.

5). Должен быть создан механизм конституционной экспертизы законопроектных норм. Отсутствие такого механизма приводит к тому, что в украинском законодательстве существуют тысячи норм, которые очевидно противоречат Основному Закону. Вместе с тем тратятся немалые государственные средства на их рассмотрение в парламенте, попытки практической реализации.

6). Нуждается в усовершенствовании и процедура импичмента президента Украины. Неурегулированность ее является препятствием развития демократического механизма государственного управления, пережитком политической борьбы между парламентом и президентом середины 90-х годов прошлого столетия.

Подводя итоги, необходимо отметить, что Конституция Украины как Основной Закон общества играет определяющую социально-регулятивную роль. Вместе с тем, по мнению В.Н. Шаповала, даже наиболее "социализированные" конституции прежде всего являются Основными Законами государства. Те их предписания, которые адресованы обществу, сформулированные в общей форме, отображают принципы и процедуры взаимодействия общества, индивида и государства. Вместе с тем определение Конституции Основным Законом государства не означает подмену социума государством, а является делегированием права на управление обществом со стороны его членов государству, на принципах максимального невмешательства государства в жизнь общества и индивида, широких социальных гарантий. Более того, в соответствии с духом Конституции Украины государство должно окончательно занять проактивную позицию, исполняя не только функции "ночного сторожа", но и активного субъекта регулирования жизни социума, гаранта его стабильности, верховенства права, прав и свобод человека. С принятием 28 июня 1996 года Конституции Украины завершился этап становления Украины как независимого государства и начался новый — развития государственного механизма и гражданского общества.

Другие статьи этого номера