15o
В связи с многочисленными обращениями граждан по вопросам рассмотрения и принятия закона Украины «О статусе города-героя Севастополя» народный депутат Украины В.А.Заичко передал в редакцию газеты «Слава Севастополя» заключения Главного научно-экспертного управления Верховной Рады Украины на проекты законов Украины «О городе-герое Севастополе», внесенные Кабинетом министров Украины, народными депутатами Украины В.А.Заичко, И.В.Вернидубовым и народным депутатом Украины В.А.Ющенко (на украинском языке). Публикуем тексты этих заключений в переводе редакции.В Главном научно-экспертном управлении проанализирован представленный законопроект, внесенный субъектом права законодательной инициативы в Верховной Раде Украины — Кабинетом министров Украины, — с целью законодательного урегулирования специального статуса города Севастополя, особенностей осуществления в нем законодательной власти и местного самоуправления.
Анализ концептуальных положений проекта дает основания выразить следующие замечания относительно его содержания:
1. Проект предусматривает, что полномочия исполнительных органов Севастопольского городского и районных в городе советов осуществляют соответственно: Севастопольская городская и районные в городе администрации (статья 11 проекта). Образование исполнительного органа Севастопольского городского совета проект не предусматривает.
С этими положениями проекта нельзя согласиться. Согласно Конституции Украины (ст. 118, 133 и другие) Севастополь является городом. Население этого города является территориальной громадой и соответственно части 3 статьи 140 Конституции Украины имеет право осуществлять местное самоуправление. «Как непосредственно, так и через…сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы». Поэтому предусмотренное в проекте лишение выборных органов самоуправления (советов) права образовывать свои собственные исполнительные органы и передача исполнительных функций самоуправления органам государственной власти — местным государственным администрациям, которые не формируются советами и неподконтрольны им, не согласуются с конституционными нормами, а на практике приведут к существенному ограничению прав местного самоуправления, например, относительно контроля над бюджетными cредствами и коммунальной собственностью.
2. Положение проекта о том, что председатель Севастопольского городского совета избирается городским советом на срок его полномочий из числа депутатов (статьи 15 и 16), не вытекает из требований статей Основного Закона, которые предусматривают существование специального статуса города Севастополя. Избрание территориальной громадой Севастополя городского головы проектом не предусмотрено. Между тем часть 2 статьи 141 Конституции предусматривает, что «территориальные громады…на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования избирают на четыре года соответственно сельского, поселкового, городского голову, который возглавляет исполнительный орган совета и председательствует на его заседаниях». По нашему мнению, лишение территориальной громады Севастополя права избирать городского голову и замена этой должности должностью председателя Севастопольского городского совета, полномочия которого ограничиваются лишь функциями «спикера» совета и руководством исполнительным аппаратом городского совета, который не является исполнительным органом, также следует расценивать как неправомерное отклонение от прописей Конституции Украины.
3. В соответствии с частью 2 статьи 118, частью 2 статьи 140 и частью 3 статьи 133 Конституции Украины города Киев и Севастополь имеют специальный статус, особенности осуществления в них исполнительной власти и местного самоуправления определяются Конституцией и законами Украины. Но нет оснований для толкований этих конституционных норм как конституционное разрешение на какие-либо ограничения местного самоуправления в этих городах. Обозначенные нормы целиком можно понимать и по-иному, например как пропись о возможности расширения прав местного самоуправления в этих городах и отдельно в Севастополе за счет полномочий органов государственной исполнительной власти. В каком-нибудь случае упоминания об «особенности» или «специальном статусе» не могут означать выведение города Севастополя из-под действия других конституционных положений, в частности части 3 статьи 140, частей 2, 3 статьи 141 Конституции Украины, поскольку эти положения определяют систему органов местного самоуправления в Украине и уже по этой причине не относятся к разряду «деталей» или «особенностей», которыми можно пренебречь и которые можно упразднить путем принятия обычного закона.
Следует обратить внимание на некоторые недостатки проекта, которые содержатся в его отдельных статьях.
В статье 4.
Название статьи «Особенные функции города Севастополя» сформулировано некорректно, потому что, во-первых, функцией является специфическая деятельность или работа, обязанность кого-нибудь и, во-вторых, содержание статьи не отвечает ее названию, так как административно-территориальная единица (даже такая, как Севастополь) не может «создавать условия для совместного базирования Военно-Морских Сил Украины и временного пребывания базы Черноморского флота Российской Федерации». Такое «создание условий» является полномочиями органов самоуправления или государственной власти в городе Севастополе, но не города Севастополя как административно-территориальной единицы.
В статье 5.
Название статьи «Гарантии относительно осуществления городом Севастополем особых функций» должно быть исправлено по тем же мотивам, которые изложены в замечании к статье 4 проекта.
Содержание самой статьи после соответствующего редактирования целиком отвечало бы такому названию статьи: «Государственные гарантии относительно реализации специального статуса города Севастополя».
В статье 10.
Частью второй предусмотрено, что рассмотрение и внесение в установленном порядке в Кабинет министров Украины предложений относительно планов и программ строительства и реконструкции объектов города Севастополя отнесено к особым полномочиям Севастопольской городской государственной администрации, хотя, по логике, этими полномочиями целесообразно было бы наделить Севастопольский городской совет.
В статье 13.
Часть третья устанавливает, что члены территориальной громады города Севастополя и территориальных громад районов в городе организовывают и принимают участие в собраниях граждан по месту жительства. К сожалению, проект не определяет правовой статус этих членов территориальной громады города Севастополя и территориальных громад районов в городе, поэтому необходимо более подробно раскрыть эти положения проекта.
Обобщающий вывод: по результатам рассмотрения в первом чтении законопроект целесообразно отправить на доработку с последующим представлением на повторное первое чтение.
Главное научно-экспертное управление рассмотрело указанный законопроект и отмечает следующее: предложенный законопроект, целью которого является определение особенностей осуществления в г. Севастополе исполнительной власти и местного самоуправления, заслуживает внимания и поддержки в принципиальном плане. Вместе с тем считаю необходимым выразить ряд замечаний и предложений.
Замечания общего характера:
1. В проекте, как представляется, недостаточно полно раскрыта организационно-правовая основа осуществления местного самоуправления в г. Севастополе. Это касается, например, определения особенностей управления районами в городе (в случае их создания).
2. В соответствии с проектом территория г. Севастополя включает в себя территории районов в городе, а также территории других административно-территориальных единиц. Речь идет о селах, поселке и городах (такие, например, как Балаклава и Инкерман), которые характеризуются определенными историческими и экономическими особенностями. В связи с этим в проекте желательно было бы акцентировать внимание на особенностях правового статуса упомянутых административно-территориальных единиц, взаимодействие органов местного самоуправления этих единиц с Севастопольским городским советом и тому подобное.
Кроме замечаний, которые касаются правовой стороны проекта, следует отметить, что он также требует полной редакционной доработки. Например, в отдельных статьях проекта (статьи 4, 5, 12, 13) используется неполное название местного органа исполнительной власти: вместо «Севастопольская городская государственная администрация» — «Севастопольская государственная администрация». Частью 1 статьи 14 проекта предусмотрено, что в ведении Севастопольской городской государственной администрации находится осуществление функций, которые в соответствии с законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» являются делегированными полномочиями исполнительных органов городских советов. То есть функции и полномочия здесь рассматриваются как синонимические понятия. Хотя из теории права известно, что функции и полномочия являются различными по содержанию правовыми категориями. Если функции определяются как основные направления деятельности субъектов права, то полномочия рассматриваются как совокупность определенных прав субъектов относительно реализации определенных функций. Поэтому в статье 14 следует четко определить, что является предметом правового регулирования — специальные полномочия или функции Севастопольской городской государственной администрации. Корректировки требует также положение части 7 статьи 14, согласно которой Севастопольская городская государственная администрация уполномочена «распоряжаться землями государственной собственности, которые относятся к компетенции Кабинета министров Украины». К компетенции Кабинета министров, наверное, относятся не земли государственной собственности, а право распоряжаться этими землями.
Замечания к отдельным статьям проекта:
К статье 14.
Вызывают сомнение положения, согласно которым Севастопольской городской государственной администрации предоставляются полномочия подписывать уточненные приложения 1 и 2 к межправительственному соглашению о параметрах раздела Черноморского флота от 28 июня 1997 года с правом внесения изменений и дополнений в них, а также создавать украинскую часть межведомственных комиссий для решения конкретных проблемных вопросов взаимоотношений с Черноморским флотом Российской Федерации, в том числе и при участии представителей других регионов Крыма (часть 12 статьи 14). На наш взгляд, указанные полномочия касаются сферы межгосударственных отношений, поэтому могут принадлежать только соответствующим высшим органам государственной власти Украины. Неудачным, как представляется, является предусмотренная частью 12 формулировка: «в том числе и при участии представителей других регионов Крыма». Если сам Крым целиком можно считать «регионом», то трудно понять, какие «регионы» Крыма (кроме Севастополя) в данном случае имеются в виду. Поэтому эту формулировку надо исключить.
К статье 15.
Считаем нецелесообразным дублировать в этой статье нормы статьи 28 закона Украины «О местных государственных администрациях» относительно прав местных государственных администраций. Поэтому предлагаем соответствующие положения этой статьи исключить, а вместо этого зафиксировать права (если они есть), которые являются специфическими именно для Севастопольской городской и районной в городе государственных администраций. Сомнительным и таким, который вообще не вписывается в концепцию полномочий местных государственных администраций, является, на наш взгляд, положение относительно предоставления Севастопольской городской и районной в городе государственных администраций права привлекать к рассмотрению вопросов деятельности госадминистрации специалистов министерств и других центральных органов исполнительной власти (пункт 4 части 1 статьи 15). В связи с этим напомним, что согласно пункту 2 статьи 28 закона «О местной государственной администрации» указанные государственные органы имеют право привлекать ученых, специалистов, представителей общественности к проведению проверок, взаимоотношений вопросов, которые входят в компетенцию местных государственных администраций.
К статье 16.
Название статьи 16 привести в соответствие с ее содержанием, где говорится о дополнительных правах, связанных с осуществлением городом общегосударственных функций, не только Севастопольского городского совета, но и Севастопольской государственной администрации.
Обобщающий вывод: по результатам рассмотрения в первом чтении законопроект может быть взят за основу с учетом высказанных замечаний и предложений.
Главным научно-экспертным управлением изучен указанный законопроект. Анализ его содержания свидетельствует о следующем.
Основные положения данного проекта преимущественно совпадают с положениями некоторых предыдущих законопроектов о статусе Севастополя, которые раньше вносились на рассмотрение парламента, и в частности законопроекта народного депутата Украины Р.Бессмертного (реестр. 5367 от 02.06.2000 г.), который вносился на рассмотрение парламента предыдущего созыва. К сожалению, законопроект 3187-2 воспроизводит и основные положения предыдущих проектов, направленные на ограничение местного самоуправления в городе Севастополе и, соответственно, ограничение прав граждан этого города на местное самоуправление. С учетом этого относительно содержания данного законопроекта необходимо выразить замечания, которые сводятся к следующему:
1. Существенным недостатком проекта, по нашему мнению, является то, что в нем не предусмотрено создание Севастопольским городским советом собственнного исполнительного органа, а функции этого органа предлагается передать городской государственной администрации (статья 15, часть 3 статьи 19 проекта). Проект не предусматривает избрание в городе Севастополе городского головы. Проект предусматривает существование районных советов в районах города Севастополя и, возможно (хотя в проекте это сформулировано недостаточно четко), создание их исполнительных комитетов, хотя управление коммунальным имуществом территориальных громад города и районов города, разработку и исполнение не только городского бюджета, но и бюджетов районов города (а потому и право фактически распоряжаться средствами местных бюджетов) предлагается передать городской госадминистрации и районным в городе государственным администрациям.
Положения проекта, которые не дают городскому совету права образовывать собственный исполнительный орган, передача функций исполнительного органа городского совета городской государственной администрации противоречат Конституции Украины, а именно, части 3 статьи 140, которая прямо предусматривает существование исполнительных органов городских советов. Они противоречат и положениям ратифицированной Украиной 15.07.1997 г. Европейской хартии о местном самоуправлении, которой предусмотрено, что органы самоуправления должны иметь возможность формировать подотчетные им исполнительные органы.
В случае принятия данного проекта исполнительные функции самоуправления, в том числе права распоряжаться коммунальным имуществом и средствами городского бюджета, контроль за работой предприятий коммунальной собственности, решение вопросов относительно земель города будут отданы органу, который не формируется и не может контролироваться городским советом. Таким образом выборные органы местного самоуправления в городе Севастополе будут поставлены в бесправное состояние.
С учетом отмеченного имеются основания в целом охарактеризовать данный проект как антисамоуправленческий.
2. Считаем необходимым отметить, что согласно статье 140 Конституции «особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины», но это положение (как и положение части 2 статьи 118 и части 3 статьи 133 Конституции) ни в коем случае нельзя интерпретировать как разрешение лишить органы самоуправления Севастополя тех прав и полномочий, которые предоставлены всем органам местного самоуправления страны Конституцией Украины и законом Украины «О местном самоуправлении в Украине». Нельзя забывать, что Севастополь является городом, и его жители должны иметь такой же объем прав на местное самоуправление, как и жители других городов Украины.
3. В проекте предусматривается ввести в городе должность председателя городского совета, право избрания которого предоставить депутатам совета (статья 23 проекта). В то же время должность городского головы не предусмотрена. Считаем, что это не согласуется со статьей 141 Конституции Украины, которая предусматривает во всех городах должности городского головы, который избирается непосредственно территориальной громадой, и не предусматривает в системе местного самоуправления такой должности, как председатель городского совета.
4. Обратим внимание также и на то, что на рассмотрении Верховной Рады Украины находятся еще два проекта закона о статусе города Севастополя, один из которых (реестр. 3181-1 от 21.03.2003 г., внесенный народными депутатами Украины И.Вернидубовым и В.Заичко) поддержан управлением, поскольку в целом он согласуется с конституционными началами местного самоуправления (статьи 140 — 143 Конституции) и в то же время отражает особенности статуса Севастополя, о которых говорится в части 3 статьи 133 и части 2 статьи 140 Конституции.
Обобщающий вывод: по результатам рассмотрения в первом чтении законопроект целесообразно отклонить.
